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环境损害评估制度亟待完善
作者:中国环境报 时间:2014-4-3 14:49:18 浏览数:
    随着工业化和城镇化的快速推进,环境污染侵害公私权益的事件不断发生。而我国当前环境损害评估与赔偿制度还不健全,缺乏清晰、明确的环境责任法律体系,资源环境管理职能分散在环保、国土、农业、林业、渔业、海洋、海事、水利等部门。这种以资源板块和利益分配为格局的管理体制,很难协调解决环境污染导致的健康、财产和资源环境损害这一综合性问题。

    我国环境损害评估管理现状

    我国在农田污染致财产损害、渔业污染致财产损害、海洋环境污染致财产和生态破坏、林业用地破坏致财产和生态破坏、室内环境污染至健康损害、噪声污染至健康损害、突发环境事件(水污染事件、血铅超标事件)、污染场地至环境损害(土壤和地下水资源)方面已有初步的实践和研究。

    围绕这些已有的活动,环境损害评估管理体系主要涉及农业环境污染损害鉴定、养殖和野生渔业环境污染损失鉴定、海洋生态环境损害鉴定、室内环境质量检测、林业环境破坏鉴定评估、危险废物认定等。这些管理主要分散在农业、渔业、环保等资源行政部门,有些属于行业管理,有些类似行政许可,有些已经纳入司法鉴定管理体系,也有一些约定俗成的经验或技能形成的实践做法。

    如目前全国有97家开展渔业污染事故调查鉴定的机构,分为甲、乙、丙三级。农业部渔业局对调查鉴定机构行使行政管理权,业务指导和技术培训考核由中国水产科学研究院资源与环境研究中心承担。国家海洋局和农业部对海洋生态环境和农业环境污染损害鉴定评估进行监管。但目前来看,全国这两类损害评估仅有少数评估机构在做,且不将此项工作作为机构的主要业务。

    环境损害评估的具体业务内容可以概括为现场取证工作(现场勘察、采样、观测、走访、座谈、问卷等)、检测工作(环境介质及受体理化性质,有机、无机等污染物质含量检测分析等)、专业分析判断(通过实验、模拟、计算以及其他专业技术手段和专家技能,完成污染来源、因果关系、环境受体、损害量化、损失估算等工作)3个方面。国内现有的环境损害评估实践大部分局限在前两块内容。即主要能够鉴别是否存在污染以及污染物质的含量分析,并与相关背景值、基准值或标准值进行比较,判别是否存在潜在的风险或损害。对于环境损害认定和量化至关重要的因果关系判定和损害量化方面较为欠缺,能够评估生态环境本身损害的评估机构基本上处于缺失状态。

    环境损害评估机构建设情况

    2010年,环境保护部在环境规划院成立环境风险与损害鉴定评估研究中心,已开展了数起典型的重大环境污染案件的损失鉴定评估工作,鉴定意见已被各级政府部门、法院和公安机关采信,用于事件定级、损害赔偿、污染修复和刑事案件立案及审判的依据。

    同年,中国环境监测总站成立了环境污染损害鉴定技术中心,昆明成立了昆明市环境污染损害鉴定评估中心。

    2011年,江苏、山东、河南、河北、重庆、湖南等省市成立相应试点评估机构。江苏省环境科学学会在2004年成为最高人民法院认可的环境司法鉴定机构,至今已在100多起相关案例的诉讼中起到了鉴定评估机构作用。

    其他环境司法鉴定部门,如农业部在2005年经最高人民法院认可、国家司法部批准,成立了农业生态环境及农产品质量安全司法鉴定中心。2006年国家海洋环境监测中心成立了司法鉴定所,开展海洋环境污染和生态损害的技术鉴定和损害评估。渔业环境污染鉴定评估方面,全国有97家开展渔业污染事故调查鉴定资格的单位。另外,贵阳、无锡、青岛、昆明、武汉、沈阳、大连、石家庄、聊城、南京、常州等地先后设立了环保法庭,专门审理环境污染案件。

    环境损害司法鉴定体系的构建一直是各方讨论的热点问题。案件涉及健康、财产、生态环境损害,在损害的表现形式和承灾受体上呈现出多样性,很难建立统一的环境损害评估从业分类体系和准入条件。

    同时,由于环境损害发生后侵权责任规定不够具体、明确,对哪些损害分别要承担民事赔偿、行政处罚和刑事责任没有明确的法律规定。针对各类损害的可行的救济途径也多种多样,采取司法、行政救济或协商解决手段,其所需要提供的证据内容和鉴定资质有明显差异。再加上鉴定技术缺陷和鉴定成本过高,导致鉴定资质管理和司法鉴定的分类及准入条件制定变得极其复杂、困难。

    国内由省级司法厅局颁发的环境污染损害评估司法鉴定资质在形式上主要包括微量物证(室内环境检测、有毒有害物质鉴定、海洋环境污染鉴定等)和生态环境损害(第四类)两大类。在司法实践中,微量物证的诉讼案例较多,在环境污染至健康危害、财产损失的鉴定中发挥了一定的作用。但微量物证类型的资质管理,在解决环境污染致健康和财产损害认定的诉讼实践中,存在仅有毒有害物质认定和环境暴露浓度发挥效力,对于由污染导致的传统损害因果关系判定、损害量化、损失计算方面效力不足。具备相应资质的机构在处理除污染物质检测工作外的后续工作中,存在软硬件能力不足、实际经验匮乏、技术规范缺失等问题。

    生态环境损害作为第四类司法鉴定类别的资质颁发在个别省份已有实践摸索,如福建、重庆、云南等地的司法厅,颁发给当地环境污染损害鉴定评估机构相关资质,这些资质主要针对环境损害鉴定评估、污染修复与生态恢复方面。但目前资质管理中,存在鉴定评估对象不明确、鉴定评估范围不清晰、鉴定评估分类体系不健全、资质管理法规和技术依据不足等问题。这导致当前资质发放的格式内容不统一,法院实际采信和判决案例匮乏,资源环境价值难以得到充分体现。

    总的来看,当前环境损害司法鉴定机构质量参差不齐,司法鉴定意见公信力受到质疑,重复鉴定、多头鉴定仍然存在,导致法院审判中证据采信面临困难,对民事审判执行工作带来了一些负面影响。环境损害司法鉴定如何在司法实践中避免这些问题,需要从机构质量、布局、数量上综合考虑。

    环境损害评估与赔偿缺乏资金保障

    我国尚未建立有效的环境损害评估与赔偿资金机制。从目前实践中环境损害评估费用来源看,突发环境污染事件的损害评估费用主要来自地方政府,评估的目的主要服务于事件定级,用于损害赔偿的案例较少,且实际损害的赔付主要是地方政府给予受害人财产上的补贴。

    污染致渔业财产损害实际案例中针对养殖渔业赔付相对较好,针对野生渔业损失的鉴定评估技术还不够完善,损失计算难度大导致赔付效果较差,赔付资金主要来自污染责任方和地方政府。

    多数农田污染案中,农民仅能获得当期农作物经济损失赔偿,多数案例因果关系鉴定困难,鉴定评估费用过高,受害农民难以获得足额救济,针对农业生态环境损害难以量化获赔。农田污染案资金来源以责任方出资的情况较多,也有个别环境责任险赔付的案例。

    在室内环境污染案和噪声、振动、辐射污染致健康和财产损害案例中,多数受害者可以获得部分补贴或赔偿。污染场地致环境损害(土壤和地下水资源)的多数案例涉及历史遗留问题,责任主体灭失或不清,主要是政府或土地开发商在出资进行修复活动。

    海洋环境污染致财产和生态破坏的部分案例中,受害者可以获得部分赔偿,但生态环境污染赔偿主要针对外籍油轮或公司索赔,国内已有船舶油污损害赔偿基金,但针对渔民私益损害和海洋生态环境公益损害的评估技术及能力依然欠缺。

    生物资源损害(珍稀物种、野生动植物等)案例中,仅有少数大型案例涉及生物资源保育和恢复措施。生态服务损害(草地、森林、湿地、海岸带等)案例中,也仅有少数大型案例中有部分生态功能保育和恢复措施。

    急需完善环境损害评估制度

    发达国家在健全环境损害评估制度的过程中先后经历了从最初无人问津和阻力重重,到民怨四起和立法风暴,到艰难探索和逐步完善,再到社会认同和回归理性的演变过程。其实现了从被动应对和有限赔偿,到有效遏制和足额赔偿,再到预防为主和恢复导向的阶段性转变。发达国家的实践经验表明,环境损害评估制度必须依据各国面临的环境形势和主要环境问题,逐步构建符合国情的环境损害评估法律、技术和资金保障体系。

    基于我国当前环境损害赔偿和恢复的实际需求,尝试分析制度构建的关键要素,确定制度的层级设计、战略步骤和近期重点关注领域等问题,对于探索我国环境损害评估制度建设途径、建设生态文明具有重要意义。